四、启示与建议

　　一般而言，由于任何治理机制都受到客观条件的制约，都不是万能的治理机制。不同的治理结构需要不同的激励属性和适应属性。也即是说，只有在相关基本条件具备时，具体的治理机制才能实现有效治理的目的。正如威廉姆森所言，“交易的属性不同，相应的治理结构既组织成本与权能就不同，因此就形成了交易与治理结构的不同配比。”。国外学者研究发现，从经验意义上来看，组织间网络在治理城市复兴、社会排斥、犯罪与社区安全、可持续发展和环境保护等棘手问题上较有优势，这些事务一般具有比较复杂、参与主体地位平等且具有相互依赖基础上的长期协作关系、区域化、单一政府难以解决等特征。南水北调工程由于其客体一水资源的特殊属性，使得工程沿线各级政府间具有明显的资源依赖特征，要最大化工程运行效益，有赖于各利益相关者的相互协作，符合组织间网络治理的适用条件。

　　组织间网络理论告诉人们，在网络状治理结构中，最关键的要素是处于网络节点上的各方形成一种合作关系，所以网络状治理的最主要特征是多方共治。针对类似南水北调工程这种政府与政府之间(公一公)的网络治理，学者研究发现，多层治理(multi—level governance)是一种可行的选择。“多层治理”这个概念最初是用来描述的欧盟结构政策(structural policy)的执行，后来被用来描述欧盟治理方式，眼下已被广泛地运用到对公共治理的研究。1993年美国学者加里·马克斯(Gary Marks)在“欧盟的结构政策和多层治理”一文中提出“多层治理”的概念。多层治理是“欧盟结构政策的明显特征，它用来描述跨国家组织、欧盟、国家、地区和地方政府之间的持续谈判体系”。1996年马克斯在“20世纪80年代以来欧洲一体化：国家中心论对多层治理”一文中，用“多层治理”概念描述“隶属于不同层级(跨国家、欧盟和国家)的政府单位之间的合作，而不是形成科层关系。”2003年马克斯和莱斯贝特·胡夫(Liesbet nooghe)在《美国政治科学评论》上发表了“拆开中央国家，但如何拆多层治理的类型”一文中，把多层治理的概念扩展到对公共治理的研究。简而言之，“多层治理”就是将网络中的各利益相关者均纳入到治理框架中来，通过持续的协商、谈判来达成一个各方都比较满意的决议。由于该类决议在各方利益间取得了某种平衡，更有利于决议的执行。

　　实践证明，联席会议制度，是“多层治理”这种持续谈判体系的有效运作形式。根据国务院办公厅印发的《国务院南水北调工程建设委员会办公室主要职责内设机构和人员编制规定》的通知规定：国务院南水北调工程建设委员会办公室与水利部的关系是一南水北调工程建设期的工程建设行政管理职能由国务院南水北调工程建设委员会办公室承担，南水北调工程的前期工作和工程建成后运行的行政管理职能由水利部承担。因此，建议水利部作为南水北调工程运行管理联席协商会议的牵头单位，并将会议办公室设在水利部，负责日常具体事务，并负责监督贯彻落实相关决定。如果有关决定没有真正落实到实处，那么联席会议就形同虚设，无法发挥其应有的作用。会议协商机制总体框架如下。

　　(一)协商主体

　　基于确保协商主体平等性以便协商公平、公正进行的考虑，与我国实行的区域分级管理体制相对应，协商的主体也应该是分级的，即涉及跨省级行政区的工程运行有关事项协商由南水北调工程运行管理跨省级联席会议担当，同一省级区域内的协商由省级联席协商会议担当，地、县级区域内的协调由地、县级联席协商会议进行。为体现会议决议的权威性以及保障其执行不打折扣，同时考虑到水量水质存在相互影响、相互制约的关系，联席会议参加人员主要包括：水利部副部长、环保总局副局长、南水北调工程沿线各省(直辖市)分别派出的具有决策权的5人协商代表团，由各省主管水利的副省长(副市长)任团长，政府副秘书长、发改委副主任、水利厅(局)副厅长(副局长)和环保局副局长任团员;工程沿线流域的各流域管理委员会副主任。并可根据工程运行管理的实际需要，通知相关部门加入。

　　(二)协商客体

　　由于南水北调工程运行管理的一个核心问题在于工程来水在工程沿线各地的分配，会议的主要协商内容便是工程来水水权在各省(直辖市)之间的分配调度、相关的水事纠纷及各类突发事件。

　　(三)仲裁委员会

　　根据民主集中制原则，经数轮协商或协调未果的情况下，应适时启动仲裁机制，与联席协商会议的分级特征相对应，仲裁机构也分为三级：

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